Prof. Dr. Fendoğlu ile 100. Yılında Teşkilatı Esasiye’yi Konuştuk

Prof.Dr. Hasan Tahsin Fendoğlu

Osmanlı’nın işgal altında olduğu yıllarda Gazi Mustafa Kemal ve arkadaşları, yeni bir devlet kurmak için harekete geçti. Mustafa Kemal, ilk olarak ülkenin farklı illerinde çeşitli toplantı ve kongreler yaparak geniş kitlelere ulaştı. Sonrasında ise Ankara’da Osmanlı’dan bağımsız bir meclis kurdu. Meclis’in ilk icraatlerinden biri ise Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nu çıkarmak oldu. Yeni kurulacak olan ‘Türkiye Devleti’ için ön hazırlık niteliğindeki bu anayasanın yürürlüğe girmesinin 100. yıl dönümünde Anayasa Hukukçusu, Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kurulu (BEDK) Başkanı Prof. Dr. Hasan Tahsin Fendoğlu’dan görüş ve değerlendirmelerde bulunmasını istedik.

1921 Teşkilatı Esasiye, dönemi itibarıyla Kurtuluş Savaşı zamanına denk gelmektedir. Oldukça kısa, adeta bir geçiş dönemi anayasası olarak hazırlanmasına rağmen 3. maddesinde “Türkiye Devleti” ibaresini ifade ederek yeni devletin adını ilk kez anmıştır. Bu bağlamda düşünüldüğünde 1921 Anayasası neyi vaadetmekteydi?

20 Ocak 1921’de Cumhuriyet döneminin ilk anayasası kabul edildi. Şu anda 100. yılını kutluyoruz. Kabul edilen bu anayasamızda en önemli ilke milli egemenlik ve milli iradeye vurgu yapması. Milli iradenin tecessüm ettiği yer olarak Meclis’i göstermesi son derece önemli. Osmanlı döneminde çıkarılan 1876 Kanun-i Esasi Anayasası vardı. Bu Anayasa da yürürlüktedir. Yani 1921 Anayasası, 1876 Anayasası’nı yürürlükten kaldırmadı. Aynı anda iki anayasanın yürürlükte olduğu bir yapı vardı. 1921’de “Türkiye Devleti” kavramının olduğunu görüyoruz. Milletin iradesine vurgu yapması son derece önemli. Bizim anayasamız Meclis Hükûmeti sistemini öngörüyordu. Şu anda İsviçre’de olan bir sistem. O zaman da İsviçre’de böyle bir model vardı. Ama uygulamada başkanlık sistemi gibi bir modelin uygulandığını söyleyebiliriz. Meclis, her bakanı ayrı ayrı seçiyor. Meclisin adı da Türkiye Büyük Millet Meclisi’dir. 1960’lı yıllarda Meclis’in adının değişmesi gündemdeydi. Türk Kamutay’ı ya da Kamutay önerileri vardı. Nasıl ki Sayıştay, Danıştay varsa Meclis’in ismi de Kamutay olsun denildi. O zaman Ali Fuat Başgil’in buna karşı çıktığını, yöneticileriyle görüşerek Meclis’in adının Türkiye Büyük Millet Meclisi olarak devam etmesinde ön ayak olduğunu söyleyebiliriz. 

1921 Anayasası’nda “Millet” Vurgusu Ön Planda

1921 Anayasası’na göre her bakan ayrı ayrı seçildiği gibi ayrı ayrı azlediliyor. Yürütme Türkiye Büyük Millet Meclisi’ni feshedemez. Bu nedenle hükûmetin de adı Türkiye Büyük Millet Meclisi Hükûmeti’dir. 1982,1961 ve 1924 Anayasaları’na göre 1921 Anayasası’nın millete fazla vurgu yaptığını söyleyebiliriz. Yasama, yürütme ve yargı Meclis’te toplanmıştır. Meclisin temsilcisi Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin reisidir. Burada 2 grup var:  Birinci grup Gazi Mustafa Kemal’in desteklediği gruptur. Bu grup devrimleri hızlı bir şekilde yapma taraftarıdır. İkinci grup ise değişimden yana. Ama bu değişimleri sindirerek yapmaktan yanadır. Bu iki grubun herhangi bir ismi yok. Parti diye bir kavram da yok. 1. Meclis 1 Nisan 1923’e kadar devam ediyor ancak büyük tartışmaların olduğunu söylemekte fayda var. Birinci grupla ikinci grup arasında çok fazla tartışma yaşandığı için erken seçime gitme gereği hissediliyor. 1 Nisan 1923’te erken seçim kararı alınıyor. 1921 Anayasası’nda 23 madde ve bir geçici madde var. 1921 Anayasası’yla birlikte 1876 Anayasası da yürürlüktedir. Bir başka tabirle 1921 Anayasası, 1876 Anayasası’nı yürürlükten kaldırmıyor. 1921 Anayasası’nda temel hak ve özgürlüklüklerden hiç bahsedilmiyor. Çünkü 1876 Anayasası’nda var. 1921 Anayasası’nın 23 maddesi kabul edilirken tam iki ay Meclis’te tartışılıyor. Birinci Meclis dediğimiz dönem dört yıllık bir süreçtir. 

1919 Aralık’ta İstanbul’da Meclis-i Mebusan seçimi yapılmıştı. İstanbul’da yapılan bu seçimden sonra 12 Ocak 1920 tarihinde Meclis-i Mebusan’ın toplandığını görüyoruz. Meclis-i Mebusan toplandığında İstanbul işgal altındaydı. Buna rağmen toplanan Meclis, Misak-ı Milli kararı aldı. Milli sınırların korunacağını bu sınırlar içerisinde Batum, Musul ve Kerkük’ün yer aldığını görüyoruz. Misak-ı Milli kararı aldıktan sonra Meclis, çalışamadığı için tatil edildi. 17 Mart 1920 tarihinde Kazım Karabekir Paşa, Ankara’da yeni bir Meclis’in toplanması fikrini ortaya attı. Bunun üzerine Mustafa Kemal de İntihabat Tebliği’ni yayımladı. “Anadolu’da bir seçim yapalım” dedi. 23 Nisan 1920’de Meclis Ankara’da toplandı. Ankara’da toplanan Meclis’e yeni seçilen milletvekilleri ve daha önce Meclis-i Mebusan’dan gelen milletvekillerin tamamı katıldı. 

Okuma önerisi:  Yargının Bağımsızlığı ve Tarafsızlığı: İslam Hukukunun Katkıları*

1921 Anayasası, Bükülebilir ve Değiştirilebilir Bir Anayasadır

Birinci Meclis önemli işler yaptı. İstiklal Savaşı’nı kazandı ve yeni bir devlet kuruldu. 1921 Anayasası yapıldı. 1922 senesinde 307 ve 308 No’lu kararları aldı. Bu kararlarla birlikte Osmanlı Devleti’nin sona erdiğini kabul etti. Daha öncesinde 16 Mart 1920’de de padişahlığın kaldırıldığı açıklanmıştı. Doktrinde herkes 23 madde ve bir geçici maddeden oluşan 1921 Anayasası’nın bir anayasa olduğunu söylüyor. 1876 Anayasası da yürürlükte. 1921 Anayasası kısa, az ve öz bir anayasa. Ama bunun anayasa olmadığını ileri süren doktrinde hoca yok. Eksik bir anayasadır. 1921 Anayasası’na baktığımızda katı bir anayasa olmadığını görüyoruz. Bu anayasa yumuşak bir anayasadır ve buna rijit olmayan anayasa ya da bükülebilir anayasa diyoruz. Yani normal kanunlar gibi değişen bir anayasadır. Genelde anayasalar Meclis’in 2/3 çoğunluğuyla değişir. Amerika’da böyle. Türkiye’de de durum böyle. Genelde Meclis’in salt çoğunluğu veya kanun yapma çoğunluğu değil ama Meclis’in 2/3 çoğunluğuyla anayasaların değiştirildiğini görüyoruz. Bir maddesi, noktası ya da virgülü değiştirilmek istense 2/3 çoğunluk gerekir. Ama bizim diğer anayasalarımızda 1924, 1961 ve 1982’de böyle. Dünya anayasaları da genel olarak böyle. Ama 1921 Anayasası’nın böyle olmadığını kanunlar gibi değişebilecek anayasa olduğunu görüyoruz. 

Teşkilatı Esasiye, Yerel Yönetime En Çok Değer Veren Anayasamızdır

Türkiye Devleti kavramını kullanması önemli. Milli iradeye vurgu yaptığını görüyoruz. Osmanlı Devleti’yle ilgili yapının peyderpey tedricen ilga edildiğini görüyoruz. 30 Mart 1922’de alınan bir kararla Osmanlı Devleti’nin kaldırıldığını görüyoruz. 1921 Anayasası’nın 11. maddesiyle 20. maddeleri arasında yerinden yönetime çok değer verildiğini görüyoruz. Anayasanın 11. maddesinde il ve nahiyelerde büyük değer verildiğini görüyoruz. Valiliklerde iller, ilçelerde doğrudan demokrasi örneklerini görüyoruz. Bir anlamda İsviçre’ye benzer bir model. İsviçre’de kanton yönetim var. Orada 26 kanton bulunuyor. Bizde kanton, eyalet diye bir şey söz konusu değil. Ama bizim bütün anayasalarımız içerisinde yerel yönetime en çok değer veren anayasanın 1921 Anayasası (Teşkilat-ı Esasiye) olduğunu söyleyebiliriz. Anayasa, eğitimin, tarımın yerinden yönetilmesi gerektiğini söylüyor. Ama bunun devam etmesi mümkün değildi. Yerellere fazla değer vermenin artıları olduğu gibi eksileri de var. Zaten bu anayasanın 3 sene devam ettiğini ve geçici olduğunu görüyoruz. Anayasayı okuduğumuz zaman zaten bunu seziyoruz. Hem temel hak ve hürriyetleri hem 1876 Anayasası hakkında hiçbir fikir beyan etmediği için dünya anayasacılığına göre daha eksik olduğunuz görüyoruz. Anayasanın 10-11 ve 20. maddeleri arasında yerel yönetimlere fazla değer veren bu anayasanın kaldırıldığını görüyoruz. 

Yasama, yürütme ve yargı yetkisinin Meclis’te olduğunu söyleyebiliriz. Meclis’in kanun yapma, karar alma yetkileri var. Bunun yanında o dönem Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık diye kavramlar yoktu. Tek bir kavram vardı. Türkiye Büyük Millet Meclisi var. Orada da “Türkiye Büyük Millet Meclisi Reisi Meclis adına tüm yetkileri kullanır” şeklinde bir yapı var. Gazi Mustafa Kemal, Türkiye Büyük Millet Meclisi Reisi seçiliyor. Dolayısıyla yasamanın ve yürütmenin başıdır. Günümüz anlamıyla söyleyecek olursak hem Cumhurbaşkanı hem Başbakan hem de Meclis Başkanı’dır. O dönemde 264 Sayılı Başkumandanlık Kanunu çıkıyor. Bütün yetkiler TBMM Reisi’ne veriliyor. Yasama ve yürütme Meclis ve Meclis Reisi’ndedir. Yargı yetkisi de Meclis’tedir diyebiliriz. Çünkü İstiklal Mahkemeleri kuruluyor. Bu mahkemelerde görev yapan mahkeme başkanlarının, hakimlerin önemli bir bölümünün milletvekili olduklarını görüyoruz. Dolayısıyla yasama, yürütme ve yargının komutası, Meclis’tedir. 

1921 Anayasası, Buhran Dönemi Anayasasıdır

Kuvvetler birliği sistemi mevcut. 1876 Anayasası’nın kabul ettiği Tefriki Kuva yani kuvvetler ayrılığının tam tersi Kuvvetlerin Tevhidi (birliği) ilkesinin 1921’de kabul edildiğini görüyoruz. 1921 Anayasası çıkaran Meclis’e nereden bakılırsa bakılsın Gazi Mustafa Kemal Atatürk’ün liderliğinin damga vurduğunu söyleyebiliriz. Bu sistem bir İsviçre sistemidir. 1793’te Fransa’da da benzer bir sistem uygulandı. Ama o dönem geçiş süreci olduğu için böyle bir sistemde fayda olduğunu söyleyebiliriz. 

Okuma önerisi:  Hukuk Gündemi 2021/6

1921 Anayasası’na bir buhran dönemi anayasası diyebiliriz. Bu dönemde çok önemli kararlara imza atılıyor. 16 Mart 1920’de saltanatın ilga edildiğini görüyoruz. Saltanat dediğimiz şey aslında o dönemin yürütme modeli. Saltanat; egemenlik, yönetim, güç demektir. Mevcut yönetim 16 Mart 1920’de ilga edildi. Hilafetin ilgası ise 3 Mart 1924’te gerçekleşti. Hilafet ilga ediliyor ama ‘TBMM’nin şahsı manevisinde mündemiçtir’ deniliyor. Halife kaldırılıyor. 

1921 Anayasası’nın getirdiği sistemi 9 maddeyle özetlemek gerekirse: 

  • Esas yasama, yürütme ve yargı yetkileri Meclis’tedir. 
  • Bakanları Meclis tek tek atar ve azleder. İşine gelmeyen icraatlerde bakanları yönlendirebilir.
  • Bakanlar Kurulu’nun ya da yürütme, Meclis’i feshedememektedir.
  • Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık makamları yoktur. 1921 Anayasası’nın 9. maddesine göre Türkiye Büyük Millet Meclisi Reisi’nin her şeye hâkim olduğunu söyleyebiliriz. Cumhurbaşkanlığının, Başbakanlığın, Meclis Başkanı’nın yetkilerinin tamamının TBMM Reisi’nde mündemiç olduğunu söyleyebiliriz. 
  • 1921 Anayasası tek meclis sistemini benimser. 1876 Anayasası’nda ikili meclis sistemi vardı. Orada Meclis-i Ayan ve Meclis-i Mebusan bulunuyordu. İkisi bir araya gelince Meclis-i Umumi diyorduk. Burada Meclis-i Ayan’dan vazgeçildiğini ve tek bir mecliste toplandığını görüyoruz. 
  • Meclis’in devamlılığı (istimrarı) ilkesi kapsamında Meclis savaşı yönetiyor. Meclis’in reisi, askeri, komutanı var. Ama Meclis tatile girse bile hemen çağrılabiliyor. 
  • Bakanlar Kurulu diye bir kabine, Bakanların bir araya gelerek karar alma hakları yoktur. Sadece Türkiye Büyük Millet Meclisi Reisi, Meclis adına imza kullanabilmektedir. 
  • Yargı yetkisi kâğıt üzerinde olmasa bile fiilen Meclis tarafından kullanılmaktadır.
  • 1921 Anayasası’nın getirdiği bu sisteme milletvekilleri cumhuriyeti de denilebilir. Bu kavram özellikle Fransa’da kullanılıyor. Türkiye’de bu pek kullanılmıyor. Bizde genelde Meclis Hükûmeti Sistemi kavramı kullanılmakta. 
O dönem Meclis’te Teşkilatı Esasiye metninin bir kanun tasarısı mı yoksa bir hükumet programı mı olduğu yönünde tartışmalar olduğunu görüyoruz. 1921 Teşkilatı Esasiye klasik bir Anayasa metni için sahip olması gereken her şeye sahip midir? Bu konuda ne söylemek istersiniz? 

Meclis’in iki türlü tasarrufu olabilir. Biri kanun diğeri de karar. Biz doktrinde anayasa diyoruz ve diğer anayasalarımızla birlikte telaffuz ediyoruz. Ama eksik bir anayasa olduğunu açıkça söyleyebiliriz. Çünkü temel hak ve hürriyetler hiç yok. Anayasaların nasıl değiştirileceğini anayasalar kendileri belirtir. Bunun da yazılmadığını görüyoruz. Bir anayasada olması gereken unsurların olmadığını görüyoruz. Ne Amerikan Anayasacılığı ne Türkiye’deki Anayasa geleneğinin olmadığını görüyoruz. Dolayısıyla böyle bir tartışma olmuş ve yaklaşık iki ay sürmüştür. 

Tam bir anayasa değil, eksik bir anayasa. Ama Türkiye kelimesinin kullanılması, milli iradeye vurgu yapılması önemli. Bu anayasa geçiş dönemi anayasası ve geçici bir anayasa. 1924 Anayasası yapılmak üzere erken seçime gidildi ve 1923 Temmuzundaki erken seçimden sonra yeni bir Meclis seçildi. Bu yeni Meclis 1924 Anayasası’nı yaptı. 

1921 Teşkilatı Esasiye yürürlükteyken ilan edilen Cumhuriyet, Monarşinin sona erdiğini göstermektedir. 1921 Anayasasının bu önemli değişikliğe katkısı olmuş mudur?

Osmanlı Devleti’nde monarşi kavramı var ama 1876’da meşruti monarşiye geçtik. Bir parlamento var. Fakat bir savaş olduğu için parlamento tatil edildi. Bizdeki monarşinin Batı tipi monarşi olduğunu söyleyemeyiz. Hükümdara bağlı kurallar vardır. Bunlar örfi hukuk ve şeri hukuk kurallarıdır. Hükümdar her şeye gücü yeten diyemeyiz. Batıdaki monarşiyle bizdekinin farklı olduğu söylenebilir. Bir hukuk sistemi var. Bu Selçuklu’da da Osmanlı’da da var. Divan-ı Hümayun var. Divan-ı Hümayun’u bugünkü Meclis’e benzetmek mümkün. Bir temsillik yok ama var. Anadolu Selçuklu zamanında “Büzürg Divan” daha önce toy sistemi var. Bizde de iyi kötü bir sistemin olduğunu söylememiz lazım. Batı tipi monarşiler gibi değil. 1876’da bize seçim geliyor. Seçimler 1909’dan sonra yeniden yapılıyor. Zaten Ankara’da Meclis’in toplanması için bir seçim bildirisinin yayımlandığını görüyoruz. Eski Türklerden gelen çok önemli bir devlet yönetiminin olduğunu söylememiz gerek. 

Okuma önerisi:  Hukuk Gündemi 2021/21

Parlamenter sistem bize 1909’da geliyor. Hükümdar, İngiltere’de olduğu gibi semboliktir. Ama partiler devleti yönetir. 1909 yılında zaten böyle oldu. İttihat ve Terakki Fırkası ile İtilaf ve Hürriyet Fırkası vardı. Ama İttihat ve Terakki’nin bütün Meclis’i ele geçirdiğini görüyoruz. Padişahın tam bir kukla durumuna geldiğini görüyoruz. 1909’la başlayan parlamenter sistemin cumhuriyete kadar geldiğini görüyoruz. Türkiye’nin belirli bir seçim, siyasi parti tecrübesi var. Biz o haliyle 1920’lere kadar geldik. 1921’de ilk anayasamızı yapabildik. Bunu yaparken bir hayli tartışmalar oldu. Meclisler ya kanun çıkarır ya da karar çıkarır. Kararlara parlamento kararı deniliyor. Ama bunun Teşkilat-ı Esasiye Kanunu olduğu kabul edildi. 1924 Anayasası’nın da ismi aynı. 1961 ve 1982 Anayasaları da kanundur. Anayasa değişikliği kanunları olabiliyor. Neticede 1921 Anayasası’nın kanun olduğuna karar verilmiştir.

1921 Anayasası, Tam Bir Anayasa Değildir

1921 Anayasası’nda yargı erkiyle ilgili açık bir düzenleme olmaması anayasacılık açısından bir sorun olmuş mudur? İstiklal Mahkemeleri tecrübesi bağlamında düşünüldüğünde yargının düzenlenmemiş olması hukukun devleti, hukukun üstünlüğü ilkeleriyle örtüşmekte midir?

Bu konu çok tartışılmaktadır. O zamanki ismiyle kaza veya mehakim deniyordu. Belki 1876’da olduğu gibi bir kaza, Tefriki Kuva (kuvvetler ayrılığı) mehakim, İstiklal-i Mehakimin olmadığını görüyoruz. Buna iki türlü cevap verilebilir. 1876 Anayasası ilga edilmediği ya da geçiş dönemi anayasası olduğu için olabilir. Ama yargı, hukuk devleti, yargının bağımsızlığı gibi kavramlar yok. Geçiş dönemi anayasasıdır. Buhran dönemidir. Anayasa yapılırken düşman Polatlı’ya kadar gelmiş. Ankara’ya 60-70 kilometre yakınken Meclis anayasa yapıyor. Olağanüstü bir durumdur. Kulaklar sürekli savaştadır. Batılı devletlere karşı büyük bir savaş vererek vatanı kurtarmaya çalışıyoruz. Bu arada da anayasa yapıyoruz. Bu nedenle de tam bir anayasa olmadığı çok açık. 

Milli egemenlik ilkesinin ilan edilmesinin 100.yılını kutluyoruz. 1921’den günümüze pek çok anayasamız ve anayasa değişikliklerimiz oldu. 100 yıllık bu serüvende en dikkat çekici kırılma noktaları anayasacılık açısından nelerdi?

1921’den beri milli iradeye, millete çok büyük değer verilmiştir. 1924 Anayasası’nda da egemenliğin; amasız, fakatsız, lakinsiz millete verilmesi, milli egemenlik prensibinin kullanılması son derece önemlidir. 1924, 1961, 1982 Anayasalarında da biz bunu görüyoruz. Ama bunu istemeyenlerin olduğu görülüyor. Darbeler, vesayet, vesayet arzularının zaman zaman nüksettiğini görüyoruz. Bunlar demokrasiye, milli egemenlik prensibine kesinlikle aykırı. Bunun zaman zaman nüksetmesini anlamak mümkün değil. Birtakım güçler bunu empoze edebiliyor. Türkiye, jeopolitik olarak Asya ve Afrika’da toprakları olan bir yerde. Tarihi, konjonktürü, devlet tecrübesi, dünyanın en büyük imparatorluğunu kurmuş olması, tüm bunların bir arada olmasıyla dikkat çeken bir bölge. Türkiye bir İsveç, Norveç ya da bir Danimarka değil. Çok farklı bir yerde. Tehditler, riskler var. Güncel gelişmelerde bunu gösteriyor. Türkiye’yi karıştırmak, gücünü kırmak, 1921 Anayasası’yla kabul edilen milli egemenlik prensibini zayıflatmak, vesayet rejimini istemek, birkaç asker kılıklı kişiler bulup darbe yapmaya çalışılması gibi örneklerin cumhuriyet tarihi boyunca nüksettiğini görüyoruz. Cumhuriyet döneminin bazı yıllarının darbe tarihi olduğunu da söyleyebiliriz. Her 10 yılda bir darbelerin olduğu bir ülke…  Bunlar Türkiye’nin imajını kırmakta.  Türkiye’nin de kendini bundan bir an önce kurtarması gerekiyor. 15 Temmuz’da millet çok iyi bir ders verdi. Artık millet kendi demokrasisine, kendi iradesine, 1921’le gelen milli iradesine çok daha saygılı. Bu ilelebet devam edecek.